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最高法判例：行政行为的撤销、变更、确认违法或确认无效，不能仅以相关文书中的个别词句自行推测
裁判要点
行政行为被撤销、变更、确认违法或确认无效，需经有权机关明确作出，相关文书中未明示的，不能仅以相关文书中的个别词句自行推测。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2020）最高法行赔申83号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘友林等30人（具体名单附后）。
再审申请人暨诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）：刘友林，男，1949年5月21日出生，汉族，住安徽省巢湖市居巢区。
再审申请人暨诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）：刘继昌，男，1957年2月2日出生，汉族，住安徽省巢湖市居巢区。
再审申请人暨诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）：刘善生，男，1955年9月17日出生，汉族，住安徽省巢湖市居巢区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。
法定代表人：李国英，该省人民政府省长。
再审申请人刘友林等30人因诉安徽省人民政府行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院(2018)皖行赔终93号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
刘友林等30人申请再审称，2007年8月7日、2007年12月28日，安徽省人民政府作出皖政地〔2007〕90号《关于巢湖市2007年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称90号批复）和皖政地〔2007〕523号《关于巢湖市2007年第十二批次城市建设用地的批复》（以下简称523号批复），将包括案涉土地在内的集体土地征收为国有土地。后安徽省人民政府于2014年4月18日作出皖行复〔2011〕68号行政复议决定（以下简称68号行政复议决定）和皖行复〔2011〕69号行政复议决定（以下简称69号行政复议决定），以原巢湖市人民政府未办理案涉土地的农用地转用及补充耕地手续为由，分别确认90号、523号批复违法。
刘友林等30人不服向国务院申请裁决，虽然国务院裁决认为刘友林等30人已超过复议申请期限，驳回了刘友林等30人的裁决申请，但是国务院仅是从程序上进行审查，并没有从实体上认可被上诉人征地批复的合法性；并且国务院裁决也未撤销68号、69号行政复议决定，90号征地批复和523号征地批复存在的违法之处也依旧存在。原审法院认为68号、69号行政复议决定没有发生法律效力，90号、523号批复没有被确认为违法显然是违背客观事实的。请求依法撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人、和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。
征地批复实质为土地征收的决定行为，90号、523号批复虽然被68号、69号行政复议决定确认违法，但并未被撤销，其法律效力仍然得以保留，县级以上地方人民政府及其土地管理部门仍然可以按照征地批复实施征地行为。原巢湖市人民政府及相关部门已经按照耕地标准发放了补偿款，办理了养老保险，上述安置补偿行为未因征地批复被确认违法而被撤销，故尚不能认定90号、523号批复给刘友林等30人造成了直接损失。如刘友林等30人对补偿安置行为不服，可以依法另行主张权利，现以征地批复被确认违法为由要求安徽省人民政府予以行政赔偿缺乏事实根据，其赔偿请求应予驳回。
应当说明的是，行政行为被撤销、变更、确认违法或确认无效，需经有权机关明确作出，相关文书中未明示的，不能仅以相关文书中的个别词句自行推测。本案安徽省人民政府作出68号、69号行政复议决定，确认90号、523号批复违法。刘友林等30人不服向国务院申请裁决，虽然国务院裁决认为刘友林向安徽省人民政府申请行政复议时已超过复议申请期限，但并未对68号、69号行政复议决定是否合法进行评判，也没有撤销、变更该复议决定或者确认该行政复议决定违法，而是驳回了刘友林等30人的裁决申请。
从国务院裁决所适用的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条内容可知，国务院裁决驳回刘友林等30人的裁决申请属于程序性驳回，并未从实体上对行政行为及行政复议的合法性进行审查。在此情况下，不能认定68号、69号行政复议决定已经被确认无效。原审法院认为“安徽省人民政府受理复议申请并对案涉批复进行实体审查的行为实际上遭到了国务院的否定，其作出的行政复议决定自然不能发生法律效力”，并以行政行为未被确认违法，单独提起赔偿之诉不符合起诉条件为由驳回刘友林等30人的起诉，缺乏事实根据及法律依据，依法应予纠正。考虑到改判并对刘友林等30人的实体权益并无实际影响且可能造成诉累，故本案不进入再审。
综上，刘友林等30人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回刘友林等30人的再审申请。
审判长马鸿达
审判员聂振华
审判员袁晓磊
二〇二〇年二月二十七日
法官助理 李 慧
书记员 唐晓燕
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